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警惕中国城市化变成农村土地的城市化，而不是农村人口的城市化

2010年瞬间过半，粮价高涨、灾害频仍，通胀隐忧一直未退。而富士康员工自杀事件、南海工人集体停工风波，此起彼伏。粮价上涨，农民工工资逐年走高。城里人发现，农业、农村、农民的命运，跟自己的日常生活关系愈发密切。

8月7日至8日，在海南省海口市召开的一场农村改革国际论坛，再次把公众的目光投向“三农”，聚焦“十二五”期间农村改革和政策动向。参加这次论坛的既有中央决策层的官员，也有操刀农村改革的地方精英，更有长期研究“三农”问题的诸多学者。

未来五年，对中国城乡关系的调整而言，相当关键而充满变数。这五年内，城市化率将首次超过50％，绝大多数中国人将生活在城市；而农业总产值占国内生产总值（GDP）的比重也将降至10％以下，这也是前所未有的。

但是，未来五年也面临严峻挑战。虽然农业占GDP的比重将降至10％以下，但农村人口依然高达八九亿。而常年在城市打工的1.5亿农民工，依然难以享有市民的权利。城乡差距持续拉大，破解“三农”问题障碍重重。

面临新的城乡发展阶段和矛盾，中国（海南）改革发展研究院牵头主办了这场题为“城乡一体化：趋势与挑战”的中国“十二五”农村改革国际论坛。在为期两天的讨论中，国内外专家、官员纷纷提出了自己的判断和建言。

城市化路径之辩

中国的城市化具有特殊的困难。据一些专家估计，10多年后，中国人口将达到14亿多的峰值。而即使完成城市化，中国仍将有20％-30％左右的人口生活在农村，从事农业。

城市化的本质是农村劳动力转入城市。但目前，中国城市化更多是农村土地的城市化，而不是人口的城市化；而以“80后”“90后”为主体的新生代农民工又不可能返回农村，这造成诸多问题和冲突。

国家发改委副主任彭森指出，改革开放以来，中国城镇化率年均提高近1个百分点，2009年达到46.6％，但与工业化水平和同等发达国家相比，还相对滞后。加快城镇化步伐，将为中国经济提供持久的强大动力。

但是，中国应该坚持“正确的城市化”，警惕“没有人的城市化”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，中国城市化水平被大大高估了。在他看来，目前统计的6亿城镇人口中，至少有2亿人并没有享受市民的权利，实际上不算城镇人口。

在他看来，应该实事求是评估这么多年来城市化的成果。各地正在推进的城市化，更多强调的是城市边界的扩张，更多是站在城市的角度去制定政策，而在“人口的城市化”上进展缓慢。

中国农业经济学会会长、原中农办主任段应碧指出，2030年左右，中国将基本完成工业化和城镇化，农业产值占GDP的比重可能降至7％-8％，城市的人口比重将上升到70％左右。推进城市化，必须要把农村居民转为享有公共服务、社会保障和政治权利的城镇居民，不是转变成所谓的农民工，更不是转变成城市贫民。

全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林就此提出，新生代农民工渴望融入城市。目前加快“农民工的市民化”，时机成熟，条件具备，应力争在五年内“让农民工成为历史”。中国应该把“农民工市民化”作为突破口，纳入“十二五”规划，从户籍制度、土地制度、公共服务均等化上推进改革。

迟福林建议，未来五年，要以落实农民工就业落户政策为突破口，放开户籍限制。前三年，可全面放开中小城镇户籍限制，此后逐步基本放开大城市户籍限制。到“十二五”末，应把农民工“暂住证”统一改为“居住证”，实行统一管理。

权衡“村庄撤并”

近年来，很多地方在大力推进“农民集中居住”，把原有的村庄整体拆迁，农民集中居住到新的多层或高层住宅，原村庄用地和宅基地复垦为耕地，地方政府借助“城乡建设用地增减挂钩”政策，在城市近郊区征用同等面积的耕地，用于城市或工业建设。

通过这种试验，城市建设用地有所增加，但由于农民集中居住后，原宅基地和村庄复垦为耕地，确保了一定区域内的耕地总量并没有减少。在一些试验区，这种“增减挂钩”的指标还可以在不同县（市、区）之间交易，集中居住的农民也能由此获得一定的土地收益。

这被形象地称作“宅基地换房”。在经济发达地区，农民早已脱离农业，多从事二三产业，“集中居住”对其影响不大；但对那些二三产业并不发达的区域，盲目推进“集中居住”，必然增加农民的生活成本，损害农民的土地权利，造成诸多问题。

更值得关注的是，宅基地作为农民的不动产，政府把农民集中居住后节省下来的建设用地指标，调整用于房地产或工业发展，所得的巨额收益，本应归农民集体所有，但事实上，农民只能分得土地收益的一部分。这引发了农民的不满，甚至出现了群体性事件。

在此次国际研讨会上，与会学者和专业官员集中探讨了这个问题。

南开大学政治学系教授程同顺指出，当前有些地方推行的“宅基地换房”，实质上是农地被政府征用的过程，是城市化过程中农村土地资源被重新配置的过程。经过“宅基地换房”，农地的所有权由农民转入政府手中，农民的生产和生活发生了根本的改变。

陈锡文在主旨演讲中指出，近年来，一些地方强力推进村庄撤并，大量农民被迫集中上楼居住。从统计上看，农民数量减少了，但由于缺乏二三产业就业机会，这些农民生活成本大大提高，也强化了政府对“土地财政”的依赖。

陈锡文警告，在推进城乡一体化进程中，必须保持对现有土地法规和政策的敬畏，不能以统筹城乡发展或新农村建设的名义，在农民的承包地和宅基地上打主意，意图通过村庄撤并、擅自扩大城乡建设用地增减挂钩的范围等，侵害农民的土地权利。

迟福林认为，“十二五”期间，应加快改革农地产权制度，创新土地管理体制，在农地物权保障薄弱、不能抵押的情势下，让农民以土地权利换取城市的公共服务的做法，须至为谨慎。

农业出路何在？

未来20年，是中国社会现代转型的关键阶段。中国会有超过14亿的人口规模，农业作为提供食品和轻工业原料的产业，作为稳定农村社会的产业，依然具有特殊的重要性。

近年来，一些地方大力推动工商企业到农村租地，把农户家庭承包的耕地集中起来，搞规模经营，“反租倒包”。一些农村问题专家对此表示忧虑，担心因此削弱农民本就不够稳固的农地承包经营权，颠覆以家庭经营为基础的农业经营体制。

陈锡文就警告，随着工业化、城市化的推进，务农的人逐步减少，农村土地的流转是必然的，土地一定会相应集中。但是，这个过程应该是自然的，一定是工业化、城镇化逐步推进的结果，绝不能由政府主导，人为推进。

专家估计，中国完成城市化后，农村依然会有三四亿人。因此，推进城市化与建设新农村并行不悖。

这意味着，农村水、电、路、气等基础设施建设、农村教育、医疗和社会养老体系必须得到更多的财政投资。否则，城乡一体化、公共服务均等化就是一句空话。

在此次论坛上，段应碧尖锐地指出：在工业化、城镇化的过程中，如何确保农业不被边缘化，避免“城市像欧洲、农村像非洲”，是个严峻的考验。近年来的城乡发展的现实表明，如果农村政策失当，城乡关系会更加扭曲。

“农业有自身的特点，效率比较低。如果按照市场规律运行，生产要素必然是从农村流向城市，这是不争的事实。特别是在当前城乡二元结构下，推进城镇化必然加快农村要素向城市的转移，有可能加剧农业和农村的边缘化。”段应碧警告。

事实上，虽然2006年后中国取消了农业税，实行了免费义务教育，新型合作医疗制度也覆盖了绝大多数农民，但是，应该看到，城乡差距并没有缩小，还在急剧扩大。以城乡收入差距为例，2009年，3.33个农民的收入才等于一个城镇居民的收入。

同时，从财政投入的角度看，农村义务教育的拨款标准与城市差距甚大，而目前的新型农村合作医疗，就其筹资标准和报销待遇而言，与城镇职工的基本医疗保险也存在巨大的差距。2009年启动试点的农村社会养老保险计划，目前的待遇也很低，制度模式甚至也存在争议。

中国“三农”问题，沉疴已久。一次研讨会当然难以撼动复杂的利益格局。而要从根本上解决“三农”问题，除了严肃认真的探讨，更需要加快土地制度、财税体制的改革，实现公共服务的城乡全覆盖。