环球网年终专稿报道

----

当前中国城镇经济中出现这样的悖论：城市规模的扩张往往是预先的政府设定，而非由产业扩张来推动。所以当政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现不知道该用什么实质性产业去填充这些土地。然而，一场场近乎疯狂、史无前例的“新造城运动”正在神州大地上铺天盖地的进行——　　

造城冲动　　

没有城市化就没有一个“崭新的中国”，在很多地方政府抱着如此想法义无反顾地置身于“新造城运动”热潮中时却忘记了，每一座城市都是国家的一个基础单元，它不仅仅只是单一的个体，同时还是代表国家形象的一个重要组成部分。　　

面对当前全国各地纷纷涌起的“新造城运动”，专家们强烈呼吁：“莫要让城镇成为空壳，莫要人为地建造空城”！　　

那么到底是什么原因使得“新造城运动”如同扑不灭的火焰般，越燃越旺。在“新造城运动”的背后又隐藏着怎样令人探寻的秘密呢？ 

土地资本化演变为“土地财政”　　

中国的城市化离不开土地的资本化。然而，2000年以后，以“土地资本化”为主要驱动力的城市化，日益演变成为各级政府的“土地财政”。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，而且还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入。　　

“土地资本化”即“土地财政”驱动城市化的运作机制，使全国各级政府日益驾轻就熟地按照“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式推动城市化。在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。　　

业内人士表示，在地方财政收入增速放缓的情况下，土地作为地方主要财源的重要性日益加剧。在未来数月土地交易可能出现短期火爆的同时，应警惕“土地财政”回潮，避免地方经济增长对房地产业产生过度依赖。　　

城市化的目的是为来了让全体市民享受城市发展、城市繁荣带来的生活水平提高。但是，试图通过“土地财政”来解决城市化、城镇化资金不足，进而实现城市繁荣、城市发展目的的城市化，其实际效果是：在持续升温的“卖地”为民、“卖地”为城市发展、“以地生财”的目标追求中，手段成为目的。

近十年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中的比重不断提升。资料显示，2001年— 2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。2011年出让合同价款3.15万亿元。据最新报道，北京9月土地出让金突破257亿元，创下北京历史上土地出让金单月第二高的记录。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。　　

这种透支后代人土地资源的“寅吃卯粮”的城市化方式，不仅没有让百姓享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠，反而因80%以上的老百姓买不起房而感到生活压力越来越大，幸福感也日益下降。显然，以卖地为手段获取城市化资金的方式与获取城市化资金为了达到公共服务最大化、提高百姓生活水平的目标的关系被颠倒、扭曲了。　　

北京大学城环学院旅游研究与规划中心主任吴必虎说：“城市面积扩张过快源于地方政府急切渴求土地，一些城市征用土地报给国务院审批时，可能已经提前用完了未来二十年的土地。地方政府、开发商及建筑商等利益链上的人为获得更多收益，热衷于推动土地城市化。”

中国科学院院士陆大道认为：“城市化大跃进”已超出城市化正常轨道，出现了盲目追求大规模以及严重浪费土地等令人不安的一些趋势。　　

近年来，尽管国务院三令五申控制开发区和城市土地资源的占用，但城市“大”规划和建成区蔓延式大扩张的现象还在继续。　　

“大规划”推动“新造城运动”　　

2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。　　

城市的“大规划”推动着“新造城运动”的规模越来越大。当城市化进程与房地产捆绑到一起后，与地方财政收入和政绩挂钩的城市发展就充满了商业的喧嚣和自我膨胀。　　

当“大规划”之风由直辖市和各省省会蔓延到中小城市，“新造城运动”潮反映出来的是中国城市化发展和城市规划的盲目追风。　　

吴必虎认为，这带来的最大危害是社会不公。“大量土地是来自附近农村，在征用过程中，地方政府以低价从农民手里获得土地，转手以几倍甚至上百倍的价格卖出，即所谓的土地财政。”　　

已经被城市化的土地又是如何被利用的呢？吴必虎介绍：“不少城市在建第二座城市，以工业开发区、高科技开发区、工业园区等形式出现，这些开发区60%以上是不成功的，出现大量圈地抛荒现象。新区房子卖不掉，工厂垮台。”　　

鄂尔多斯康巴什新城，曾引起极大关注，由于工业区没有工业，住宅区人烟稀少，被外界称作“鬼城”，被舆论称为中国各地新城中最为极端的缩影。　　

复旦大学发展与政策研究中心主任陆铭说，这反映了用地指标超过实际用地需求。人们试图给内地城市更多用地指标，提供更多经济发展的空间，却忽略了经济发展的客观规律。陆铭团队的研究成果显示，与发达国家、同等发展水平的国家相比，中国虽然劳动力丰富，但经济发展创造就业的能力是相对偏低的。目前的用地政策在鼓励偏资本的产业，影响经济吸纳就业的能力。 内地土地利用效率低，导致城市面积扩张，实际上没有招来那么多厂，创造不了预期的就业，农业人口变成非农业人口速度就慢了。在急速的城市土地扩张中，最令人担忧的是，哪里地便宜企业去往哪里，不少企业搬离东部，造成一种产业转移的假象。企业的生产和运输成本上升，尤其对于外贸企业而言，远离港口成本倍增，不利于中国产品与东南亚国家竞争。相比西部出现的土地抛荒，东部地区土地可谓寸土寸金，不少城市瞄上海滩山头，于是出现了大量填海削山，造出工业、农业用地的情况。“这种代价高昂的拓地方法，严重破坏生态环境，一些岛屿已经消失。土地资源按照计划经济的方式配置，未来十年内必须要改变。纠错成本也是一种资源浪费。”陆铭说。　　

“正常的城市化是历史发展的必然趋势，但过快的城市化弊大于利，我们应当认真考虑城市化速度了。”吴必虎说，为谋求高速发展，近年在一些党政部门甚至兴起一股“5+2、白加黑”的作风。　　

“强调短期内必须把路修好、设施建好。跟老百姓商量来商量去，土地开发不成，因此催生强拆现象。很多城市没有规划好就仓促上马，有的边规划边建设，更有城市建设后补规划。”吴必虎说，“为什么城市下水道没人投资，为什么一些地方农民子弟学校被拆掉？土地开发出GDP，而服务业、农业、基础设施、民政福利投资等对GDP快速增长很难起到立竿见影的效果，所以地方政府不太愿投这个钱。”　住建部联合高和投资最新发布的中国民间资本投资调研报告对鄂尔多斯个人财富是这样描述的：资产过亿的富豪人数超过了七千人，百万资产只能算是穷人。当地政府网站对康巴什是这样描述的：建筑酷似艺术品；天人合一好环境；这不是奇妙一座城，这分明是传说中的仙境。而美国《时代》周刊2010年4月5日发表文章称中国鄂尔多斯康巴什是一座建筑豪华，但无人居住的 “鬼城”。仙境？鬼城？哪一个才是真实的鄂尔多斯？　　
　　
多年来，中国各地上马大量房地产项目，吸引了私人及公司的购买者。随着房价持续上涨，更多投资者变成投机者。自美国房地产业崩盘变成全球经济衰退催化剂以来，很多人士担心这一幕在中国重演将是灾难性的。事实上，供给过剩的证据到处都是。
　
莫让“政绩”成“政疾”　　

勤政为民，造福一方；只求虚绩，百姓遭殃。虚假的政绩工程误国害民，令人痛恨；科学的发展观呼唤以人为本的正确政绩观。切莫被个人利益遮住了眼，莫让“政绩”成“政疾”！　　

“只要你能搞出政绩，就算你能。但关键不是让老百姓看到政绩，而是要让领导看到政绩。”这是安徽省前副省长、大贪官王怀忠非常“出名”的政绩观。“九五”期间，他在阜阳当政，年均国内生产总值实际增长4.7%，上报数字却高达22%，贫困的阜阳被吹成全省第一。“政绩”做给领导看，是当前虚假政绩工程泛滥的重要原因。他们“对上有交待，对下不交待。”　　

在一些地方，不少乡村的主路边有“示范田”、城镇主路旁有高楼房，要么是“书记工程”、要么是“县长挂帅”，凡有上级检查、各种评比，这些都是拿得出手的“政绩”。更有甚者，为糊弄上级检查，甚至还出现了“接待专业户”。穷折腾的结局却是：“一代官的政绩，几代人的包袱”。　　

“你宣布打造世界最大动物园，我就要上马世界最大城市公园；一个县建了广场，马上引起一串的县建起大花园。”一位专家说。“一些地方不切实际的‘大跃进’，动辄几千万元几个亿地往里砸，不明摆着是‘政绩工程’吗？老百姓说得好，吃饭穿衣量家当。一些地方的经济实力明显不足以应付这种面子工程，只会欠上‘政绩债’，留下烂摊子。”　　

还有更要命的：为官一任要有一任的“政绩”。“新官上任三把火”，一会儿是大办乡镇企业、大办科技农业，一会儿又是大办开发区、大办房地产。轰轰烈烈，热闹劲一过，才发现全是穷折腾。有些地方为了补上这样的黑窟窿，乱收费、乱摊派，加重了群众负担，导致干群关系紧张。　　

“莫让‘政绩’成‘政疾’，那些虚招式要不得。干部帮助老百姓办点实事，一定要量力而行。如果超越经济发展阶段，拔苗助长，只会适得其反。”一位企业家认为。比如规划了漂亮整洁的村镇，农民住进了“小洋楼”，这当然是好事。但如果这种“好事”是依靠加重农民负担得来的，只会被老百姓骂作“驴粪蛋子外面光”。　　

“为虚假政绩‘助威’的是形式主义的考核。”有专家尖锐地指出，现在有的地方干部为了“达标”、出“政绩”，将考核指标倒着算，层层摊派。而上级机关的检查，这一票否决、那一票否决，偏偏忘了群众这一票。　　

“要立志做大事，而不要立志做大官”孙中山先生的这句名言，今天依然发人深省。政绩观，折射出的是领导干部的人生观、价值观、世界观，是人民群众的利益在他心目中的真正份量。　　

资料：三次“圈地运动”　　

第一次“圈地运动”始于1987年，在1992-1993年达到最高峰。1986年，《土地管理法》出台，土地分为行政划拨和有偿出让两种形式，土地的资产特征得到承认，土地价值被发现，一些先行者开始悄悄“圈地”。1992年3月开始，形成了以住宅为主的房地产扩张狂潮，当年房地产投资增长117%。几乎与此同时，全国出现开发区热，各类开发区遍布城乡。据建设部公布的资料，截至1993年3月，内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。广西北海1992年设立20多个开发区，两年后宣布清理时，市政府想建一个图书馆都已经找不着地。第一次圈地运动的主要后遗症是，银行沉淀了数百亿的资金，留下了数千万平方米的烂尾楼，闲置了数千亩土地。　

第二次“圈地运动”始于1998年。当时，住房实物分配被停止，房地产业的地位重新获得肯定。但是，由于《土地管理法》的修改，占用耕地权力被上收，拿地变得困难。于是，各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地。如法律规定占用土地35公顷以上须报国务院批准，有的地方就分成10次审批。新一轮开发区热出现。第二次“圈地运动”的圈地数量未见公开统计数字，但在此轮“圈地运动”中设立的开发区，延续到了第三次“圈地运动”，并为后者的疯狂圈地留下了铺垫。　　

第三次“圈地运动”的数字已为国土资源部公布。各地开发区数量达5524个，占地面积达到3.51万平方公里，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地运动”开发区占地总量的一倍多。