摘自：智本社

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一些人认为土地财政是中国的创举，其实不然。美国在建国早期正是依靠大规模的土地财政，才得以度过联邦财政危机，确立国家信用根基。

从土地财政到大恐慌、再到《宅地法》

1776年，北美对大英帝国的战争取得了胜利，北美十三殖民地正式独立成为美利坚合众国。
1789年，随着美利坚合众国宪法的在各州的批准通过，美国联邦政府正式开始运转。同年，亚历山大·汉密尔顿成为美国联邦政府第一任财政部长。
对于汉密尔顿而言，这不是一个好差事。由于独立战争期间发行了大量国债，如今战争债务累积如山，偿还债务和利息占用了大部分国家财政预算，国库严重亏空，财政入不敷出，信用濒临崩溃。
为了挽救联邦信用，强化新成立的联邦政府的权威，汉密尔顿显示出一个政治家的远见和财政专家的才能——他推行了一套整顿财政和发展经济的施政纲领，扭转了财政混乱的局面，重建了美国国家信用，坚持按票面价值偿还战争债务的同时，依托国家信用发行了更多国债，还让联邦政府承担了一部分各州所举借的债务。
但是，当时联邦政府没有开征税收的权力，汉密尔顿对威士忌酒征收消费税结果酿成了西部边境地区农民的抗税暴乱。如此财税不进、借新还旧，国家信用迟早要崩溃。
但是，在此之前的1785年和1787年，美国先后出台了《关于西部土地测量和出售法令》和《西北法令》，确立了“国有土地私有化”的法律基础。
这两部法律规定，出售公共土地所得“用于偿还债务或者履行偿债业务……而且只适用于此类使用”，这便是联邦政府1790年8月4日作出的偿还完债务的庄严承诺。这也是美国土地财政的开端。
但是，由于美利坚是以“私有产权”立国的国家，绝大部分土地掌握在私人手上，能卖的国有土地非常有限。
不过，一个偶然的事件促使美国国运发生了转机。

拿破仑的馈赠……一条路易斯安那的土地财政之路

在杰斐逊总统时期，法国拿破仑从西班牙手上取得了路易斯安那的殖民地，并控制了新奥尔良港口，如此相当于遏制住了美国密西西比河航运的出海口。
于是，杰斐逊总统派大使李维顿和门罗找拿破仑商谈，试图买下新奥尔良港口及周边土地。令杰斐逊没有想到的是，经过一年的谈判，原本寸土不让的拿破仑竟然决定，将包括新奥尔良在内的整个路易斯安那地区，以1500万美元的价格卖给美国。
原来此时拿破仑决心与英国开战而无暇顾及北美，若将这块地出售正好能为战争筹款，同时也卖了个人情给美国。
起初杰斐逊授意购买新奥尔良的价码是两百万美元，而整个路易斯安那面积（214万平方公里）相当于上百个新奥尔良了，却只要1500万美元，相当于每平方公里7美元，大约每英亩3美分。两位大使摸清拿破仑的盘算后当机立断地敲定了这笔购地买卖，并于1803年4月和法国签了购地条约。
联邦政府为了支付购地款，向外国银行借了不少钱，政府财政负担进一步加剧。于是，联邦政府决心盘活路易斯安那这片广袤之地，开启大规模卖地模式来偿还日益紧迫的巨额债务。
第二年，杰斐逊派遣刘易斯和克拉克组队，硬着头皮进入路易斯安那地区进行战略性勘探，绘制了详细的山川地貌以及矿产资源地图，同时摸清楚了西班牙、法国的遗留军事堡垒和印第安原住民区。
两年后，美国联邦军队进入该地区，对“钉子户”进行“说服教育”和“定点拆除”。接下来，美国联邦政府开始大规模拍卖路易斯安娜地区的土地。按照杰斐逊总统上台以后所制定的土地政策，购买土地的最低限度是160英亩，价格是1.64美元，购地者还可以获得一定的贷款。这比几年前2美元一英亩、最低购买面积为640英亩的条件要优惠不少，吸引了大量土地投机商抢购。投机商获得大块土地后切分为小块，又转手卖给置业者。随后，大批东部移民和欧洲移民进入路易斯安娜投资置业。如此轰轰烈烈的西进运动，开启了新移民们心中的美国梦。如今很多美国富豪家族的祖先就是这批新移民。
当然，最大的获益者当属美国联邦政府。美国政府规定，创始十三州的新拓展的土地和新加入州的土地，都归联邦政府所有、管理和支配。随着国土面积的扩张，美国从西班牙手上夺得弗罗里达，强迫英国签约将领土控制延伸至大西洋沿岸，在美墨战争后购买了墨西哥95万平方英里的国土，将国界线延伸至太平洋东岸，控制了加利福尼亚金矿。到1853年，美国国土面积达303万平方英里，比宣布独立时的版图增加7倍多。
如此，联邦政府获取大量领土支配权，并通过拍卖土地获得巨额出让金。此时公共土地收入构成了联邦收入的主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。
所以，从杰斐逊总统开始，联邦政府通过卖地获得的收入逐年增加，财政状况逐渐得到了扭转。到了1837年，联邦政府在土地财政的帮助下，终于还清了所有的债务，而且国库中还有大量的盈余。
美国只用了30多年时间，依靠大规模土地财政彻底巩固了联邦财政和国家信用。从这角度来说，土地财政是一个建立国家信用最快的方式。

1837年美国大恐慌……一场土地财政推动下的房产投机泡沫

在土地财政的推动下，大量资金涌入房地产、铁路等领域，与此同时政府颁布实施了自由银行法（设立银行的最低资本金下调至10万美元），大批商业银行快速兴起，并提供大量信贷，房地产价格疯狂上涨，市场投机趋于失控。
拉斯·特维德在《逃不开的经济周期》一书中生动地记录了这一场恐慌危机：“1832年仅有5900万美元，到1836年已经疯涨到了14亿美元——仅仅4年的时间竟然大幅上涨了2373%……大量的流动性是由那些新开的银行创造出来的……这些钱并没有投资到新兴产业，其中大部分都流进房地产业用于投机。”
为了解决日益极端的人地矛盾，抑制疯狂的投机行为，联邦政府不断地下调单块土地拍卖起点的面积，由《1785 年的土地法令》的20480英亩，此后逐步下调至1796年的640 英亩，再到1804年的160英亩，到1832年已下调到40英亩。
1836年7月，对纸币极为不信任且痛恨投机行为的杰克逊总统签署《铸币流通令》，规定大多数购买土地的交易必须采用黄金或白银支付。杰克逊希望以此来遏止全国的地产投机活动。
此时，联邦政府财政出现盈余，但国会表决要求将财政盈余分配给各个州。根据该项决议，从1837年1月2日开始，联邦财政部每隔3个月就要从纽约的主要银行提取900万美元，然后将这些钱分配到各个州。
这一法令和财政部提取贵金属的做法，相当于直接抽调了市场的资金，房地产和银行市场立即陷入紧缩。
联邦财政部提取第一笔900万美元，推倒了第一块多米诺骨牌，接着恐慌与一些列的破产事件发生，房地产进入疯狂抛售的恶性怪圈，大量银行因挤兑而倒闭，1837年底，全美所有银行都停止了金币兑付，股票市场大跌，全美90%工厂停工和大量工人失业。这就是著名的“1837年美国大恐慌”。
“芝加哥一块土地在1836年曾经卖到11万美元，如今持续下跌，到1840年只要花100美元就能够卖到。由于低价下跌，那些购买了大片土地并将其分成更小的地块囤积起来的投机者开始认识到再也没有后续的购买者了。”
这一次大恐慌延续时间很长，从1837年开始暴跌，直到1842年也就是危机发生5年后，全美大部分房价才最终跌到谷底。
1837年3月的《先驱报》一篇社论这样写道：“美国从来没有处于现在这样的危险境况。我们现在被商业恐慌包围着，这场恐慌正在发出巨大的威胁，它要破坏我们社会的一切事务。”

《宅地法》……一则终结联邦土地财政历史的法令

大恐慌导致全美房地产价格崩盘，市场交易几乎停滞，很多人失去了土地和房产，大量土地被荒废，到处是烂尾楼房、烂尾工地以及烂尾基础设施，土地开发及建设处于停滞状态。
为了激活土地市场，美国联邦政府颁布实施了一系列法令，1841年美国颁布了《优先购买权法案》，目的是使得擅自占有并改良了国有土地的定居者，有权以低廉的价格，在没有竞争的情况下优先购买国有土地。这一法令赋予了定居者（低价）占有国有土地的权利，并催生了此后的《宅地法》。
1854年，美国国会通过《土地价格递减法》，该法律规定，针对上市多年而没有销售掉的土地，按与其上市时间成反比的规则重新核定新的上市价格，上市时间越长，出售价格越低。据统计，按此法令，美国共出售2600万英亩土地，平均每英亩的价格为0.32美元。该法案是通向此后免费对西部地区定居者提供宅地的一个过渡，有利于西部开发与普通定居者获得土地。
1861年美国内战爆发。第二年正当战争打得难分难解之时，林肯总统颁布了《宅地法》。
《宅地法》规定，凡一家之长或年满21岁、从未参加叛乱之合众国公民，在宣誓获得土地是为了垦殖目的并缴纳10美元费用后，均可登记领取总数不超过160英亩（1英亩=0.40公顷）宅地，登记人在宅地上居住并耕种满5年，就可获得土地执照而成为该项宅地的所有者。
这部法令的颁布是出于战争需要，联邦政府为了得到广大中下层民众的支持，保障军力的供给，在战略物资上为北方军队通过支持。
但是，这部因战争而颁布的法律，实际上将大部分国有土地以近乎免费的方式分配给了新移民，这就直接终结了美国联邦土地财政的历史。从1862年至1900年，至少有六十万个迁入美国西部的家庭从中得到好处。
土地财政的终结还有一个很重要的原因是，1837年国会表决要求财政盈余移交给地方各州。如此，联邦政府缺乏获取土地财政的直接动力。另外，由于土地财政下的房地产泡沫，财政转移又直接击穿了泡沫，给联邦政府带来巨大的警示。
之后，在财政联邦主义的制度改革下，联邦政府与地方政府实行财政分权，给与了地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构。
由于《宅地法》的存在，地方政府很难在土地财政上获得收益。在财政压力的驱使下，地方政府逐渐从房地产的转让环节转向保有环节征税，即不动产税也由此诞生。

不动产税……一种关系地方收入及福利水平的重要税制

早在1818年，美国伊利诺伊州开始实行一般财产税制度，对各类动产、不动产实行同一税率征收。
南北战争结束后，美国实现了统一，征税权逐渐下放到各州以及地方政府。之后为了克服当地普遍存在的财政危机，各州政府开始引进不动产税，针对房屋和土地进行课税。
尤其是到了二十世纪初期，随着美国城市化进程的加速，各州及地方政府为了解决公共开支的问题，逐渐启动了一些列税收改革及平衡政策，开启了第一轮不动产税制度变迁。一方面推行低收入家庭和老年人的减免税收政策，另一方面针对拥有房产的高收入人群征收不动产税。

到了1970年代，美国经济陷入前所未有的“滞胀”危机，房产价格的上涨带来税负的急剧提升。美国各州再次大规模出台以税收限制为特征的新房产税政策，开启了房产税的第二轮制度变迁。期间最具有影响力的就是加州在1978年的第13号提案，该提案囊括了计税房价调整、交易环节减免重复征税、税收增长限制等方面，为其他各州重构房产税制度提供了蓝本。
如今，美国已经形成了一套较为完整的不动产税税收体系。美国不动产税，以土地、不动产及建筑为征收主体，具体税率及优惠政策由州、市政府根据各级预算制定。美国不动产税的是一种典型的地方税制，由联邦和州立法，地方政府执行征收，目的是为各州及地方政府提供持续可靠的财政收入，从而为本地城市公共用品提供稳定的资金支持，主要用于提供消防、治安、道路交通、教育、环境改善等公共服务。
不动产税现已成为美国地方政府尤其是县区级政府的主要收入来源。根据美国统计局2015年统计报告的数据，不动产税约占地方财产税收入的75%。从2015州和地方政府财政统计的数据来看，财产税只占其中的18%。而对于县、市镇、学区、特区等地方政府来说，财产税的占比则较高，主要在50%-75%之间，其中特区更是高达约95%，几乎全部依赖于财产税。
在美国地方财政体系中，不动产税具有明显的强化趋势。美国统计局的数据显示，2002年以来不动产税占地方政府的税收收入不断提高，剔除联邦和州的转移支付收入后，不动产税约占总财政收入的50%左右。例如在新泽西州和密西西比州，2015年房产税收入占总收入高达90%以上。
目前美国全国的51个州在房地产的保有环节都开征了不动产税。税率按“以需定收”原则确定，各地差异较大，总体分布在0.2%～2.5%的区间之内。
不动产税已经成为了美国居民在住宅消费上的第二大支出，占家庭收入的比重在3%左右。据美国人口普查局主持的美国社区调查的数据显示，全美各州平均家庭房产税支出的中位数（按年度估算口径）由2007年的1838美元升至2016年的2340美元，在全美家庭收入中位数中的比重由3.66%逐渐攀升至3.96%。其中纽约州及其周边新泽西州的家庭缴纳的房产税最高，中位数超过7000美元，而密西西比、阿拉巴马等州最低，不到1000美元。
土地财政是一个国家在非常时期，如建国初期、债务如山，挽救财政危机，建立国家信用的一种紧迫手段。
倘若国家控制巨大部分土地，并以此来融资获得巨量财政收入，容易导致土地和财富集中在少部分人手中，而大部分人则失去了“立锥之地”。
更危险的是，土地财政实质上将政府财政收入与房地产市场捆绑，土地市场化则容易演变为土地金融化、土地货币化。所以，土地财政最终演化为“土地金融”。
1837年美国土地财政下的房地产泡沫引发大恐慌，终结了这场30多年的“土地金融”盛宴，留下了惨重的历史教训。房地产泡沫破灭后，经济陷入长期萧条。